四川日報 2019年03月15日
統一開(kāi)展國土調查 摸清自然資源家底
國土，是自然之基、生態(tài)之源、生產(chǎn)之要、生存之本。48.6萬(wàn)平方公里的美麗四川，國土面積居全國第五，擁有除海洋外的所有地形地貌。在這片廣袤的大地上，土地類(lèi)型有多少種？生產(chǎn)利用情況如何？土地權屬如何劃分？這些問(wèn)題與我們的生活息息相關(guān)。
2017年10月，國務(wù)院部署啟動(dòng)第三次全國土地調查；2018年9月，國務(wù)院決定調整為第三次全國國土調查（簡(jiǎn)稱(chēng)“三調”）。開(kāi)展“三調”，目的是全面摸清全國國土資源家底、全面查清全國國土利用現狀、全面掌握真實(shí)準確的全國國土基礎數據，并健全自然資源調查、監測和統計制度，強化自然資源信息社會(huì )化服務(wù)，滿(mǎn)足經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和自然資源管理工作需要。
目前，我省第三次全國國土調查工作，正按照國家統一要求，以2019年5月底前完成縣級國土調查和數據庫建設為時(shí)間節點(diǎn)，實(shí)施百日攻堅行動(dòng)。并將以2019年12月31日為標準時(shí)點(diǎn)，開(kāi)展統一數據更新。2020年全面完成各項任務(wù)。
面對龐大的自然資源家底，四川如何摸清？如何摸實(shí)？
□米方 譚煒
從“土地”調查到“國土”調查
邁開(kāi)自然資源統一管理步伐
按照《中華人民共和國土地管理法》和《土地調查條例》的相關(guān)要求，我國每十年開(kāi)展一次土地方面的基礎國情國力調查工作。
在“三調”之前，我國曾開(kāi)展過(guò)兩次全國土地調查。第一次是1984—1996年的土地詳查；第二次是2007—2009年的土地調查。以?xún)纱卧敳?、調查數據為底板，每年都根據實(shí)際變化進(jìn)行了數據補充和更新。和前兩次不同的是，此次調查進(jìn)行了一次“更名”，將“土地”調查改為“國土”調查。
從“土地”到“國土”，雖然只是一字之差，卻凸顯出此次調查的新特點(diǎn)?！案北澈?，體現的是中央決策部署的新戰略，落實(shí)的是機構改革后的新任務(wù)，推進(jìn)的是客觀(guān)真實(shí)性的新要求。根據國務(wù)院和地方人民政府機構改革方案，組建自然資源主管部門(mén)，統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責。相對于第三次全國土地調查，第三次全國國土調查工作分類(lèi)發(fā)生了重大變化，進(jìn)行了一系列歸并調整，特別是適應建設生態(tài)文明的需要，將濕地作為一級地類(lèi)，將園地調整為種植園用地，一級地類(lèi)由12個(gè)增加為13個(gè)?！叭{”更加鮮明強調數據的真實(shí)性，明確刪除了“耕、園、林、草”的地類(lèi)確定次序。針對多部門(mén)重合管理的需求，創(chuàng )新實(shí)施了圖斑(在調查工作底圖上，將地貌、土地利用類(lèi)型等基本相同的土地單元分為一類(lèi)，以其為基礎調查單元，然后將單元勾繪到地形圖上成為圖斑)標注。
省自然資源廳相關(guān)負責人介紹，從“土地”到“國土”的轉變，邁開(kāi)了自然資源集中統一調查過(guò)渡的重要步伐，為統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責奠定堅實(shí)基礎。
實(shí)際上，“三調”是自然資源統一管理的第一步，“打好地基，才能為開(kāi)發(fā)利用創(chuàng )造條件?！?/p>
從“九龍治水”到“一套數據”
摸清家底為高質(zhì)量發(fā)展打基礎
“三調”是我國發(fā)展進(jìn)入新階段以后一次重要的基礎國情國力調查，不僅僅涉及生態(tài)文明建設，而且關(guān)系我國第二個(gè)百年奮斗目標的一系列自然資源條件、國情國力的基礎判斷?！伴_(kāi)展好第三次全國國土調查，對于深入貫徹落實(shí)省委十一屆三次、四次全會(huì )決策部署，全面推動(dòng)全省高質(zhì)量發(fā)展和推動(dòng)治蜀興川再上新臺階，具有十分重要的意義?！笔∽匀毁Y源廳相關(guān)負責人說(shuō)。
此次機構改革，明確自然資源管理部門(mén)統一編制國土空間規劃，統一對所有自然生態(tài)空間進(jìn)行用途管制。之前的各類(lèi)空間規劃的基礎數據、坐標系統、規劃期限、管控規則等不一致的問(wèn)題將迎刃而解，空間管理事權的分割將更加明確，做到單一國土空間的無(wú)堆疊式空間管制，為一張藍圖繪到底提供堅實(shí)基礎。編制國土空間規劃的基礎數據就依賴(lài)于“三調”。
從生態(tài)資源保護的角度來(lái)說(shuō)，“三調”形成的土地、水、林地、草地、濕地等資源家底情況，將為山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理等提供依據。只有全面查清全省林地、草地、濕地等生態(tài)用地狀況，我們才能優(yōu)化生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界三條界線(xiàn)，有效實(shí)施國土空間用途的管制，高效開(kāi)展綠化全川行動(dòng)，促進(jìn)長(cháng)江上游生態(tài)系統功能不斷提升。
從經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展角度來(lái)看，通過(guò)摸清各類(lèi)用地狀況，將為科學(xué)編制全省國土空間規劃、更好地優(yōu)化國土開(kāi)發(fā)的格局提供依據，通過(guò)合理確定供地的總量、區位和結構，持續促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型和優(yōu)化升級，深入推進(jìn)供給側結構性改革。
在自然資源管理改革大背景下布局的“三調”工作，工作內容十分豐富?！斑^(guò)去，土地利用現狀主要由國土部門(mén)調查、森林和濕地資源由林業(yè)部門(mén)調查、草地資源由農業(yè)部門(mén)調查、水資源由水利部門(mén)調查……各個(gè)部門(mén)之間數據和調查標準有所出入，導致數據重疊，行政資源浪費?！笔∽匀毁Y源廳相關(guān)負責人表示，此次調查在第二次全國土地調查的基礎上，參考林業(yè)、農業(yè)、水利等部門(mén)的原始調查數據，打破“九龍治水”的調查模式，形成一張底板、一套數據。
貫徹落實(shí)國家統一部署和要求，省、市（州）、縣（市、區）均成立了由政府主要領(lǐng)導或者分管領(lǐng)導任組長(cháng)，分管副秘書(shū)長(cháng)和自然資源部門(mén)主要負責人任副組長(cháng)，各相關(guān)部門(mén)分管領(lǐng)導為成員的第三次全國國土調查領(lǐng)導小組，并組建了領(lǐng)導小組辦公室，以及相應工作組特別是技術(shù)指導組，推進(jìn)相關(guān)問(wèn)題堅決按照“三調”技術(shù)規程進(jìn)行處理。
從傳統手段到“互聯(lián)網(wǎng)+”
技術(shù)頂層設計實(shí)現數據溯源管理
在國家相關(guān)工作要求基礎上，我省結合實(shí)際，組織力量狠抓技術(shù)頂層設計，編制實(shí)施方案和技術(shù)規范，明確了目標任務(wù)、工作內容、省市縣任務(wù)分工、組織實(shí)施、技術(shù)方法等，并報自然資源部備案。統一制作全省交通水利網(wǎng)、調查界線(xiàn)、控制面積等基礎控制性關(guān)鍵數據資料。搭建省級“互聯(lián)網(wǎng)”+舉證平臺，制定全省成果質(zhì)量控制內外業(yè)核查管理辦法等。
為了讓統計數據更加精準，2018年6月至8月，省“三調辦”共舉辦9期培訓班，累計培訓5500余人，社會(huì )從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓4400余人。為了檢驗、強化培訓效果，培訓還特別安排了考試環(huán)節，最終3800人通過(guò)了測試。
在“三調”工作大規模鋪開(kāi)之前，我省采用試點(diǎn)的方式先行先試。除大英縣土地調查新技術(shù)國家級試點(diǎn)外，我省還確定了成都市錦江區、攀枝花市仁和區、瀘州市龍馬潭區和宜賓市長(cháng)寧縣4個(gè)省級先行示范區、縣，有序開(kāi)展“三調”工作?！斑@些試點(diǎn)示范區、縣調查工作的開(kāi)展，起到較好的引領(lǐng)示范效應，為全省‘三調’工作全面鋪開(kāi)奠定了基礎?！笔∽匀毁Y源廳相關(guān)負責人說(shuō)。
調查底圖是“三調”的基礎數據，關(guān)系調查的整體準確性。為此，我省組織專(zhuān)人定期與全國“三調辦”、省測繪地理信息局對接，跟蹤落實(shí)調查底圖生產(chǎn)并及時(shí)領(lǐng)取下發(fā)各地。目前，已獲取全省各縣的成果，覆蓋近48.6萬(wàn)平方公里，包括365.3萬(wàn)個(gè)圖斑，面積近5381.5萬(wàn)畝。省自然資源廳還對接了民政、生態(tài)環(huán)保、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業(yè)農村、林草、測繪、鐵路等相關(guān)單位，做好調查基礎資料收集工作。
“互聯(lián)網(wǎng)”+舉證平臺，是“三調”工作的“秘密武器”?！叭{”采用以“互聯(lián)網(wǎng)”+舉證平臺為核心、輔助高分辨率遙感影像判讀的成果質(zhì)量保障體系，國家、省相關(guān)部門(mén)通過(guò)實(shí)地舉證照片進(jìn)行內業(yè)核查，可靠性高。同時(shí)外業(yè)調查人員在現場(chǎng)拍照時(shí)，將角度、坐標等信息與實(shí)地照片一一對應，確保了調查數據的真實(shí)性和準確性。
“三調”小貼士
日前，國務(wù)院第三次全國國土調查領(lǐng)導小組辦公室印發(fā)了《第三次全國國土調查技術(shù)問(wèn)答》，梳理了70條具體操作問(wèn)題，專(zhuān)治調查中遇到的“疑難雜癥”。這里挑選部分問(wèn)題進(jìn)行摘登，為“三調”工作提供參考。
1、土地整治項目區的新增耕地，在調查中是否根據土地整治立項文件確定耕地圖斑范圍?
答：現狀為耕地的地塊，無(wú)論是土地整治、農民自主開(kāi)發(fā)或是復墾項目立項與否，都應按照實(shí)地耕地范圍調查，不得按整治范圍確定圖斑邊界。
2、實(shí)地為水澆地，原來(lái)按水田管理的圖斑，如何調查?
答：對于水旱輪作的按水田調查，對于長(cháng)期按水澆地使用的按水澆地調查。調查為水澆地的，必須實(shí)地舉證。
3、確權登記的土地用途與實(shí)際用途不一致的圖斑，如何調查?
答：按照實(shí)際現狀調查，不得直接按土地審批用途或規劃用途調查。
4、部分地區存在大量100至200平方米農村建房，是否允許部分縣區建設用地最小上圖面積為100平方米?
答：各省(自治區、直轄市)可以提高本省(自治區、直轄市)的建設用地調查精度，降低最小上圖面積指標，但要保證全省(自治區、直轄市)精度統一。
5、長(cháng)期撂荒的耕地上，長(cháng)滿(mǎn)了灌木，耕地的田埂仍清晰可見(jiàn)，如何調查?
答：按現狀調查為林地。如清理后即可恢復耕種的，標注“清理后即可恢復耕種”屬性。
6、村民在承包證書(shū)中登記為耕地的土地上種果樹(shù)，如何調查?
答：按現狀調查，應調查為種植園用地，不得按承包書(shū)登記用途調查。
7、在村莊范圍內，實(shí)地為養殖用途，是否按設施農用地調查?
答：村莊內集中養殖畜禽的，按設施農用地調查，在集中連片村莊范圍內的，可標注203屬性。
8、工廠(chǎng)內部的綠化用地，如何調查?答：已建成的工廠(chǎng)內部綠化林地、草地等按工業(yè)用地調查。
9、國家依據影像判讀的圖斑中，存在多種地類(lèi)(如耕地圖斑中，存在坑塘、荒草、林地、零星建設等)，實(shí)地情況復雜，如何調查?
答：國家提供的圖斑地類(lèi)判讀信息和范圍供參考。應按照實(shí)地現狀，達到最小上圖面積的應劃分圖斑，分別確定地類(lèi)；未達到最小上圖面積的，歸并到相鄰地類(lèi)。與國家依據影像判讀地類(lèi)不一致的須按要求實(shí)地分別拍照舉證。
10、田坎、田間道路、溝渠等是否可以按單線(xiàn)線(xiàn)狀地物表示?
答：不可以。達到上圖標準的道路、溝渠、河流等線(xiàn)狀地物，應根據外業(yè)調查結果和影像特征重新矢量化，以圖斑表示。
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