人民網(wǎng) 2022年06月12日
近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》），提出，到2025年，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進(jìn)展，縣城短板弱項進(jìn)一步補齊補強。
縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。國家發(fā)改委規劃司有關(guān)負責人表示，我國已經(jīng)到了工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的發(fā)展階段，今后一段時(shí)期，將是健全城鄉融合發(fā)展體制機制、破除城鄉二元結構的窗口期，推進(jìn)縣城建設對促進(jìn)新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關(guān)系，具有重要意義。
《意見(jiàn)》出臺引起了各界對“以縣城為重要載體的城鎮化建設”的關(guān)注。
中央如何定調縣城的發(fā)展？如何強化產(chǎn)業(yè)支撐？是否會(huì )“嚴控大城市”？針對社會(huì )關(guān)切的熱點(diǎn)問(wèn)題，人民網(wǎng)財經(jīng)梳理了相關(guān)文件內容，結合專(zhuān)家學(xué)者觀(guān)點(diǎn)進(jìn)行解讀。
“發(fā)展小城鎮”是否意味著(zhù)“嚴控大城市”？
《意見(jiàn)》出臺后，國家城鎮化的方向是否發(fā)生變化？未來(lái)是否要嚴控大城市而發(fā)展小城鎮？
“這是誤解?！敝袊鞘泻托〕擎偢母锇l(fā)展中心研究員、民盟中央經(jīng)濟委副主任馮奎表示，城鎮化發(fā)展進(jìn)程中，城市群是城鎮化主體，這一點(diǎn)并沒(méi)有改變。中國的城鎮化率達到了65%，進(jìn)入了城鎮化的下半程，城鎮化仍有空間。目前，中心城市已有長(cháng)足發(fā)展，鄉村振興正在全面啟動(dòng)，在城鄉之間起著(zhù)關(guān)鍵聯(lián)結作用的縣城，對于完善城鎮化的體系結構、加快城鄉融合發(fā)展意義重大。
中國城市規劃設計研究院院長(cháng)王凱表示，一些大城市周邊的縣城，本身就是城市群的組成部分。同時(shí)，一些農業(yè)地區的縣，其功能的獨特性是大城市無(wú)法替代的，這些縣城的發(fā)展有其必然性。
“一個(gè)大的目標，是要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的城鎮格局，這其實(shí)是一個(gè)網(wǎng)絡(luò )化的結構，大中小協(xié)調多種形態(tài)共存?！蓖鮿P認為，以縣城為重要載體的城鎮化建設，與推進(jìn)大城市的發(fā)展并不矛盾，未來(lái)大城市的發(fā)展還會(huì )繼續推進(jìn)。
如何看待不同縣城差異化定位發(fā)展？
《意見(jiàn)》將縣城分為大城市周邊縣城、專(zhuān)業(yè)功能縣城、農產(chǎn)品主產(chǎn)區縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區縣城、人口流失縣城五種類(lèi)型，并給予分類(lèi)引導。
國家發(fā)展改革委規劃司有關(guān)負責人指出，縣城數量大、類(lèi)型多，發(fā)展路徑各不相同。要尊重縣城發(fā)展規律，順應縣城人口流動(dòng)變化趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區位條件、產(chǎn)業(yè)基礎、功能定位，統籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類(lèi)型縣城的發(fā)展路徑。
“可以看出，決策部門(mén)在認識中國的區域經(jīng)濟發(fā)展和城市體系方面，對于客觀(guān)經(jīng)濟規律的把握越來(lái)越科學(xué)，越來(lái)越能夠做到尊重區域經(jīng)濟發(fā)展的規律和城市發(fā)展的規律?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)特聘教授陸銘認表示。
有觀(guān)點(diǎn)認為，未來(lái)縣城發(fā)展將迎來(lái)分水嶺，經(jīng)濟發(fā)展強勁的縣城或將獲得更多發(fā)展空間，形成強者恒強的局面。對此，清華大學(xué)中國新型城鎮化研究院執行副院長(cháng)尹稚表示：“從人均GDP的角度看，肯定會(huì )產(chǎn)生差距。但未來(lái)縣城和縣城之間的生活水平、生活質(zhì)量和它所依賴(lài)的公共服務(wù)和社會(huì )保障體系，以及居民的實(shí)際消費購買(mǎi)力會(huì )進(jìn)一步均等化?！?/p>
縣城發(fā)展如何強化產(chǎn)業(yè)支撐？
國家發(fā)展改革委規劃司有關(guān)負責人指出，當前，不少縣城的產(chǎn)業(yè)平臺功能比較薄弱、配套設施不健全，升高了企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本，沖抵了縣城勞動(dòng)力和土地成本相對低的優(yōu)勢。
產(chǎn)業(yè)是縣城建設發(fā)展的根基。如何推進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設施提質(zhì)增效，夯實(shí)縣城產(chǎn)業(yè)基礎？
中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所二級研究員陳雯介紹，全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò )中，中小城市的生產(chǎn)供應鏈基本都被大城市掌控，依附于大城市發(fā)展?？h城的發(fā)展，應通過(guò)“精明專(zhuān)業(yè)化分工”強化產(chǎn)業(yè)支撐，讓中小城市從自身需求和比較優(yōu)勢出發(fā)，找一些“空當”，在一體化區域中承擔更多元化、專(zhuān)業(yè)化的功能。
“從實(shí)際情況來(lái)看，‘一縣一品’在很多地區都做得很好?！敝袊缈圃撼鞘信c競爭力研究中心主任倪鵬飛認為，縣城產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要充分考慮實(shí)際基礎、資源稟賦等條件，要采取產(chǎn)業(yè)集群的思維，“要基于自身軟硬件環(huán)境，配套基礎設施和公共服務(wù)，這是地方政府要用力的地方?！?/p>
人口流出縣城如何轉型發(fā)展？
近年來(lái)，中國縣城發(fā)展分化明顯?！兑庖?jiàn)》中“人口流失縣城”的提法引起各界廣泛關(guān)注，這是中央文件首次提及這一概念。
《意見(jiàn)》強調，“防止人口流失縣城盲目建設”“引導人口流失縣城轉型發(fā)展”。
“這不能被簡(jiǎn)單視為消極現象?！蹦暇┐髮W(xué)建筑與城市規劃學(xué)院教授張京祥表示，一些縣城人口數量在減少，但在整個(gè)市域、都市圈范圍內，這些減少的人口相當一部分集聚到了中心城區，這樣的人口空間再分布有其合理性。
同時(shí)，《意見(jiàn)》提出了具體措施，如嚴控城鎮建設用地增量、盤(pán)活存量，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區域轉移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續替代產(chǎn)業(yè)。
在陸銘看來(lái)，對于已經(jīng)投資建設了大量產(chǎn)業(yè)園、基礎設施、新城，但缺乏持續人口增長(cháng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力的地區，如何逐漸地收縮式發(fā)展，將閑置的建設用地復耕為農業(yè)用地和生態(tài)用地，讓土地指標動(dòng)起來(lái)，亟需破題。
如何防止“一哄而上”“兩極化發(fā)展”？
國家發(fā)改委相關(guān)負責人指出，在縣城建設中要注意守住5條底線(xiàn)：一是要嚴格落實(shí)耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)、城鎮開(kāi)發(fā)邊界，防止利用“新城建設”等名義侵占耕地和生態(tài)空間；二是守住歷史文化根脈，防止大拆大建、貪大求洋，落實(shí)適用、經(jīng)濟、綠色、美觀(guān)的新時(shí)期建筑方針，更不能以縣城建設為名炒作房地產(chǎn)；三是嚴格控制撤縣建市設區，防止周邊大城市無(wú)序擴張；四是防控災害事故風(fēng)險，提升縣城發(fā)展韌性；五是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，在發(fā)展需要和財力允許前提下盡力而為、量力而行。
“既要發(fā)揮縣城的中心作用，同時(shí)也要處理好縣城與一般城鎮之間的關(guān)系，防止在縣域內出現新的兩極化?！痹谥袊鐣?huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所所長(cháng)魏后凱看來(lái)，以縣城為重要載體的城鎮化建設，不能把所有的資源都過(guò)度集中在縣城區域。
華南理工大學(xué)公共政策研究院研究員林輝煌認為，只有以縣域為基本單元來(lái)思考城鎮化建設，才能夠更好地把握縣城的發(fā)展定位。要統籌發(fā)展與安全的關(guān)系，平衡縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展和硬件基礎設施建設，與社會(huì )基礎設施建設和農業(yè)基礎設施建設的資源配置?！安荒軆H討論二產(chǎn)三產(chǎn)意義上的城鎮化，而要把糧食安全的命題納入統籌布局，這意味著(zhù)要更多地支持和反哺糧食安全?！?/p>
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