人民網(wǎng) 2021年07月11日
近日，自然資源部發(fā)布《國土空間規劃城市體檢評估規程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規程》），按照“一年一體檢、五年一評估”的方式，對城市發(fā)展階段特征及國土空間總體規劃實(shí)施效果定期進(jìn)行分析和評價(jià)，從安全、創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享6個(gè)維度設置了城市體檢評估指標，涵蓋生態(tài)、生產(chǎn)、生活等方面。
記者了解到，《規程》中多項指標與居民日常生活息息相關(guān)，比如，城市內澇嚴不嚴重，城市交通擁不擁堵，中小學(xué)學(xué)位配置均不均衡，醫療、養老設施夠不夠，人均住房面積達不達標，菜市場(chǎng)分布便不便利，綠化是否有改善等。
多位專(zhuān)家在接受記者采訪(fǎng)時(shí)一致認為，《規程》正式公布標志著(zhù)國土空間規劃城市體檢評估將從首都走向全國，成為落實(shí)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高效能治理的重要管理工具，成為國家空間規劃體系中將制度優(yōu)勢轉化為治理效能的重要機制通道。
體檢是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵
“如今，城市已從早期單純的人類(lèi)定居點(diǎn)逐步演變?yōu)橐粋€(gè)地區乃至一個(gè)國家發(fā)展動(dòng)能集聚的核心載體?！鼻迦A大學(xué)中國新型城鎮化研究院高級研究專(zhuān)員李棟告訴記者，以中國為例，第七次人口普查顯示中國常住人口城鎮化率已接近64%，近年來(lái)圍繞“兩新一重”展開(kāi)的一系列宏觀(guān)經(jīng)濟政策調整活動(dòng)也大量落地在城市地區，而以“一網(wǎng)通管、一網(wǎng)通辦”為代表的智慧化管理和服務(wù)，也在為每一位居民提供更有獲得感的生活體驗。
李棟表示，近年來(lái)，交通擁堵、房?jì)r(jià)高企、環(huán)境污染、文脈斷裂、醫療教育等公共服務(wù)不平衡不充分等諸多現象。盡快為城市診療治病、打造更美好的城市人居生活，已成為社會(huì )共識和迫切需求。對城市開(kāi)展體檢評估，不僅是考慮城市在社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展中擔當的核心角色，也是建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的重要舉措。
“對城市開(kāi)展體檢評估，不僅是考慮城市在社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展中擔當的核心角色，也是建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的重要舉措?！崩顥澲赋?，基于對城市發(fā)展規律的客觀(guān)認識，融入對政策原則、規劃目標等上位要求的提煉，并結合前述各類(lèi)多發(fā)常見(jiàn)“城市病”的主要特征，初步構建一套適合中國城市實(shí)情的定期體檢評估工作機制與評估指標體系，診病灶、治未病，將是實(shí)現規劃全生命周期管理、提升城市治理現代化水平、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵保障。
他建議，城市如同一個(gè)有機體，在成長(cháng)中需要不斷引導、反復試錯、持續優(yōu)化，通過(guò)制度機制和技術(shù)標準建立的體檢評估必將構成一項有力的政策工具，在操作層面將城市發(fā)展的目標、過(guò)程和結果三個(gè)維度有機融合，為新發(fā)展階段，新發(fā)展理念，新發(fā)展格局下中國城市的高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。
將制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能
《規程》在定義中明確國土空間規劃城市體檢評估是促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展、提高國土空間規劃實(shí)施有效性的重要工具，城市體檢評估的對象既包括城市，也包括規劃。對城市的特征狀態(tài)從安全、創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享等六個(gè)維度進(jìn)行監測和評價(jià)；對規劃的編制和實(shí)施從戰略定位、底線(xiàn)管控、規模結構、空間布局、支撐體系、實(shí)施保障等六個(gè)方面進(jìn)行評估，反映規劃實(shí)施的效力（規劃實(shí)施一致性）、效益（實(shí)施結果合理性）、效應（使用主體評價(jià)）和保障（實(shí)施環(huán)境和政策機制），以及規劃本身的作用和適應性。
中央財經(jīng)大學(xué)城市管理系主任副教授王偉告訴記者，城市體檢評估彰顯新時(shí)代國土空間規劃之“智慧“，是規律之智、數據之智、專(zhuān)家之智、市民之智的綜合集成；城市體檢評估健全新時(shí)代國土空間規劃之“制度”，在制度設計、制度運行和制度保障上給予充分體現；城市體檢評估開(kāi)拓新時(shí)代國土空間規劃之“治理”，是系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的鮮明反映。
王偉指出，《規程》圍繞戰略定位、底線(xiàn)管控、規模結構、空間布局、支撐體系、實(shí)施保障等內容，設置6個(gè)一級指標類(lèi)別、23個(gè)二級類(lèi)別和122項指標，其中33項指標可用于快速評估。采取全局數據與典型案例結合、縱向比較與橫向比較結合、客觀(guān)評估與主觀(guān)評價(jià)結合等方法，對各項指標現狀年與基期年、目標年或未來(lái)預期進(jìn)行比照，分析規劃實(shí)施率等進(jìn)展情況，將有效強化規劃的前瞻性、整體性、協(xié)同性。
“在城鎮化、工業(yè)化、市場(chǎng)化、信息化和全球化交織下，我國國土空間開(kāi)發(fā)保護中多系統、多要素、多主體的跨域融合與協(xié)同共振越來(lái)越普遍、越來(lái)越深化，使得傳統治理模式和手段面臨巨大挑戰?！蓖鮽フJ為，《規程》從“一首一尾”給出應對，從“一首”看，《規》提出要落實(shí)“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”要求，將國土空間基礎信息平臺和智慧城市結合，同步構建新基礎設施--數字化城市時(shí)空感知體系，推動(dòng)體檢評估智能化水平和城市智慧化治理水平雙提升，實(shí)現“管得住”的目標；從“一尾”看，《規程》提出將體檢評估結果與政府工作緊密銜接，支撐綜合治理、精準施策，同時(shí)可依托責任規劃師、社區規劃師、“楓橋經(jīng)驗”等基層治理創(chuàng )新機制，實(shí)現“用得好”的目標，提升國土空間治理效能。
發(fā)揮規劃對城市發(fā)展的戰略引領(lǐng)
“城市體檢評估關(guān)于戰略定位、底線(xiàn)管控、規模結構、空間布局、支撐體系、實(shí)施保障等六個(gè)方面內容的設置是基本框架，同國土空間總體規劃編制主要內容銜接?！北本┦幸巹澓妥匀毁Y源委員會(huì )楊浚指出，城市政府可結合每年工作重點(diǎn)和規劃實(shí)施重點(diǎn)任務(wù)，對框架內的具體分析內容做出適當的調整，如北京2020年結合疫情，突出城市在安全和防災方面的要求，增設“安全韌性”內容。將體檢評估工作的開(kāi)展與“開(kāi)展政策研究、提出政策反饋”緊密關(guān)聯(lián)，讓體檢評估真正成為政府有效治理城市的抓手。
楊浚表示，年度體檢和五年評估的差別在于年度體檢抓重點(diǎn)、五年評估全覆蓋；年度體檢發(fā)揮過(guò)程預警、五年評估用于動(dòng)態(tài)維護。相較于以往的規范（辦法）要求，《規程》增加了常態(tài)化的年度體檢，其特點(diǎn)表現為“三個(gè)關(guān)注、兩個(gè)轉變和一個(gè)核心”。
首先，年度體檢關(guān)注核心問(wèn)題，如北京總體規劃的減量提質(zhì)、功能重組、城市治理、區域協(xié)同等目標，關(guān)注牽一發(fā)而動(dòng)全身的關(guān)鍵變量，如人、地、房、業(yè)、產(chǎn)等關(guān)鍵要素，關(guān)注基于政府運行視角的行動(dòng)計劃，包含實(shí)施總體規劃的具體項目、土地投放、資金投入和政策機制的建立等。其二，與五年或更長(cháng)周期的評估不同，年度體檢強調從以往的“結果評估”到“過(guò)程體檢”的轉變；也不同于以往的程序性技術(shù)文件，強調從“技術(shù)文件”到“治理手段”的轉變，將其作為國家和地方政府實(shí)時(shí)監測城市發(fā)展、開(kāi)展空間治理和規劃實(shí)施的抓手。其三，常態(tài)化年度體檢的核心目的在于通過(guò)過(guò)程體檢更好發(fā)揮規劃對城市發(fā)展的戰略引領(lǐng)和剛性管控作用。
北京市城市規劃設計研究院石曉冬認為，《規程》在原則中明確全過(guò)程應用，開(kāi)展體檢評估要緊密對接國土空間規劃，形成貫穿規劃編制——任務(wù)分解——體檢評估——督查問(wèn)責——反饋落實(shí)的規劃全生命周期管理實(shí)施機制，并銜接國土調查、用途管制、執法督察等自然資源全過(guò)程管理。
另外，《規程》明確了城市體檢評估成果面向上級自然資源主管部門(mén)、本級政府和市民三個(gè)對象的應用，讓城市體檢評估真正能用管用好用，方顯其價(jià)值。在國土空間規劃編制審批完成后，城市體檢評估是上級自然資源主管部門(mén)和本級政府實(shí)時(shí)全面掌握城市發(fā)展動(dòng)態(tài)和規劃實(shí)施狀況最重要的抓手，并以體檢評估結論作為開(kāi)展執法督察及規劃的編制、實(shí)施和調整優(yōu)化等管理工作，國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃及政府工作報告編制等綜合事務(wù)決策的重要支撐。
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