■朱景文
公開(kāi)是民主政治的重要屬性。它不僅體現在行政公開(kāi)、審判公開(kāi)、檢察公開(kāi)上，同時(shí)體現在立法公開(kāi)上。這與立法的人民性、我國立法機關(guān)即人民代表大會(huì )的性質(zhì)直接相關(guān)。雖然立法是有立法權的國家機關(guān)的專(zhuān)有活動(dòng)，任何其他國家機關(guān)、社會(huì )組織和公民個(gè)人都無(wú)權立法，但這并不意味著(zhù)人民群眾是立法的局外人，相反，立法公開(kāi)是立法的基本原則。我國立法法規定：“立法應當體現人民的意志，發(fā)揚社會(huì )主義民主，堅持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。”這表明，公開(kāi)原則應在立法的起草、審議、通過(guò)和法律公布的全過(guò)程得到體現。
起草階段廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。法律案的起草單位有責任和義務(wù)廣開(kāi)言路，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。在當今社會(huì )利益日益多元的條件下，對任何一種意見(jiàn)都可能出現一些人贊同、另一些人反對的局面。因此，立法調研要注意全面性，不能只聽(tīng)取一方意見(jiàn)，而忽視其他方面意見(jiàn)；不能只滿(mǎn)足于聽(tīng)取媒體、網(wǎng)絡(luò )上的意見(jiàn)，還要注意聽(tīng)取人們通過(guò)其他渠道表達出來(lái)的意見(jiàn)。從目前的實(shí)際情況看，立法起草單位委托研究機構形成專(zhuān)家意見(jiàn)稿，已成為許多領(lǐng)域立法起草的慣例。應善于把群眾意見(jiàn)、專(zhuān)家觀(guān)點(diǎn)和管理部門(mén)的通常做法綜合起來(lái)考慮，最終形成一個(gè)科學(xué)的、符合實(shí)際的法律草案。
審議階段提高開(kāi)放程度。立法草案的審議同樣是立法機關(guān)的專(zhuān)有職能，但這并不意味著(zhù)審議可以不聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)、搞“關(guān)門(mén)立法”。應充分利用我國立法法所規定的公眾參與立法草案審議的幾種形式，包括論證會(huì )、座談會(huì )、聽(tīng)證會(huì )等，讓各方暢所欲言、充分表達意見(jiàn)。通過(guò)媒體公布立法草案、征求人民群眾的意見(jiàn)，是我國法律草案審議階段公眾參與的通常形式。在審議物權法、勞動(dòng)合同法、道路交通安全法、個(gè)人所得稅法草案等與人民群眾利益息息相關(guān)的法律草案過(guò)程中，這種征求意見(jiàn)的方式發(fā)揮了重要作用。立法機構應對征求的意見(jiàn)加以說(shuō)明，吸納了哪些意見(jiàn)、沒(méi)有吸納哪些意見(jiàn)、原因是什么，都應向社會(huì )講清楚。這是對公眾負責，也有利于保護人民群眾參與立法的積極性。在人大常委會(huì )立法的層面，近年來(lái)審議立法草案都注意吸收人大代表參加。雖然他們沒(méi)有表決權，但這一做法可以發(fā)揮人大代表的作用，擴大立法的群眾基礎。今后應把人大代表參與人大常委會(huì )審議立法規范化、程序化，在條件成熟的情況下也可以考慮對人民群眾公開(kāi)立法機關(guān)的審議過(guò)程，包括直接旁聽(tīng)和媒體直播等。
通過(guò)階段堅持程序透明。法律草案是否能轉變?yōu)榉?，關(guān)鍵在于是否能通過(guò)表決程序。對表決結果應適時(shí)公布贊成、反對、棄權的票數，這是立法透明度的直接表現。當然，立法程序不是簡(jiǎn)單的表決程序，在投票之前需要不斷協(xié)商。立法過(guò)程也不是把社會(huì )上已經(jīng)出現的矛盾在立法中公開(kāi)化甚至激化，而是協(xié)調各種不同利益、尋找最大公約數的過(guò)程。立法協(xié)商不應暗箱操作，同樣應貫徹公開(kāi)、透明原則，也應程序化。近年來(lái)，我國對全國人民代表大會(huì )通過(guò)的立法表決情況進(jìn)行現場(chǎng)直播，受到人民群眾廣泛關(guān)注和歡迎。應把這種做法從全國人大會(huì )議推廣到全國人大常委會(huì )的立法過(guò)程中，從全國人大推廣到地方人大的立法過(guò)程中，使之常態(tài)化、規范化。同樣，立法草案表決公開(kāi)也有一個(gè)過(guò)程，也需要程序保證。至于哪些適于公開(kāi)、哪些不適于公開(kāi)，應由法律規定。應本著(zhù)公開(kāi)是通例、不公開(kāi)是特例的原則，不適于公開(kāi)的，應作出解釋和說(shuō)明。
公布階段力求廣為人知。立法草案一旦通過(guò)，就上升為國家意志，就要通過(guò)立法程序予以公布。法律反映全國人民意志，要使法律為人民一體遵行，就必須公開(kāi)。不公開(kāi)的法律不是真正的法律。法律只有為人們所普遍知曉，才能成為人們調整自己行為和判斷他人行為的準則，成為約束權力、保護權利的有力武器。
