四川日報 2016年12月01日
20個(gè)市州開(kāi)始行使地方立法權后,5市誕生首部實(shí)體性地方法規
■劉佳
11月30日，對自貢、綿陽(yáng)、南充、巴中和眉山5市來(lái)說(shuō)，是值得載入史冊的日子——5市首部實(shí)體性地方法規在這天正式誕生。
2015年3月15日，十二屆全國人大三次會(huì )議審議通過(guò)的立法法修正案依法賦予設區的市和州地方立法權。根據規定，新增行使地方立法權的設區市，可對城鄉建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，并報省人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )批準后實(shí)施。
一年多以后，我省5部實(shí)體性地方法規是如何誕生的？誕生背后各地經(jīng)歷了什么？未來(lái)還將面對什么？
選項
大局所需+民心所向
密切關(guān)注改革發(fā)展中的突出問(wèn)題、關(guān)系人民群眾切身利益的民生問(wèn)題，對需要上升為法規制度層面的，及時(shí)啟動(dòng)立法，適時(shí)調整、規范和引導，是地方立法的根本遵循。國家賦予設區的市地方立法權的用意之一，即在“接地氣”，解決地方的實(shí)際問(wèn)題、具體問(wèn)題。
缺水，是自貢多年的痛。
作為全國50個(gè)最缺水城市之一，集中式飲用水水源地小而散、分布廣、污染源產(chǎn)生因素較多等問(wèn)題，一直困擾著(zhù)這個(gè)川南重鎮。
自貢市人大法制委主任委員劉劍還記得，在一次立法項目征求意見(jiàn)會(huì )上，一位群眾代表直截了當指出，在自貢市的雙溪水庫、碾子灘水庫、烈士堰水庫等水源地，都存在農業(yè)面源污染、畜禽養殖污染和人為活動(dòng)污染等破壞現象，強烈要求對破壞飲用水水源地的問(wèn)題進(jìn)行嚴處?！皩惺斤嬘盟吹乇Ｗo的管理提供法律依據，保障飲用水水源達到和保持國家標準，非常必要?！弊载暿腥舜蠼?jīng)過(guò)調研以及與相關(guān)職能部門(mén)的對接溝通，將飲用水水源地保護確定為立法項目之一。
無(wú)獨有偶，巴中也將首部實(shí)體性地方法規定在飲用水水源保護上。巴中市人大常委會(huì )相關(guān)負責人表示，這部具有里程碑意義法規的實(shí)施，將為加強該市飲用水水源保護和管理提供堅強法制保障。
《綿陽(yáng)市城市市容和環(huán)境衛生管理條例》在提交省人大常委會(huì )審議之初，被多方寄予厚望。據了解，以前制定的《城市市容和環(huán)境衛生管理條例》無(wú)法適應現代城市管理的需要，有的處罰規定不明確、操作性不強，有的條款與新的法律相沖突，這是不少城市共同面對的難題?！霸谂f條例沒(méi)有修改前，制定地方性法規來(lái)解決存在的問(wèn)題，綿陽(yáng)的法規對各地有極大的借鑒意義?！笔∪舜蟪Ｎ瘯?huì )相關(guān)負責人表示。
而眉山在獲得立法權之初，為城鄉規劃立法就被提到全市所有立法項目的最前端。眉山市人大常委會(huì )副主任李建章說(shuō)，這兩年，眉山從城市到鄉鎮全域都進(jìn)行了高標準規劃，“通過(guò)立法保證規劃的嚴肅性和延續性，整個(gè)城鄉發(fā)展會(huì )更有序?！?/span>
體現地方元素，也是各地首部法規的一大亮點(diǎn)。
今年初，南充市人大常委會(huì )通過(guò)報刊網(wǎng)絡(luò )向全市公開(kāi)征集立法項目建議，該市五屆人大六次會(huì )議期間，又向全體市人大代表和政協(xié)委員發(fā)送問(wèn)卷調查表1000余份，廣泛征求立法項目建議。最終，對城市園林綠化進(jìn)行地方立法從20多個(gè)立法項目中脫穎而出。
立法
專(zhuān)家把脈+廣泛民意
在法規草案起草階段，組織人大代表參與聽(tīng)證會(huì )、征求意見(jiàn)會(huì )，確保民意得到表達；在法規草案審議階段，通過(guò)公開(kāi)向社會(huì )征集意見(jiàn)建議、召開(kāi)座談會(huì )、實(shí)地走訪(fǎng)調研等方式，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)建議，拓展群眾參與立法的渠道，成為5市首次開(kāi)展實(shí)體性法規立法的“標準路徑”。
如何確保制定的法規可執行、易操作、真管用、有特色？這是5市制定第一部實(shí)體性地方法規共同面臨的難題。
立足實(shí)際，是科學(xué)立法的前提。自貢市人大常委會(huì )建立專(zhuān)業(yè)人士參與立法工作機制，制定《自貢市人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )立法咨詢(xún)管理辦法（試行）》，建立立法咨詢(xún)小組，吸納11名市內外專(zhuān)業(yè)人士為立法工作“把脈”。小組成員包含高等院校、科研機構等法學(xué)專(zhuān)家6人，律師2人，城鄉建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護專(zhuān)家3人。劉劍介紹，自2016年5月建立立法咨詢(xún)小組以來(lái)，僅在《自貢市集中式飲用水水源地保護條例》一審和二審階段，小組成員就列席或參加座談會(huì )2次，提出40余條意見(jiàn)建議。
綠地率標準是南充在此次立法中討論最激烈的問(wèn)題?！瓣P(guān)于綠地率，有意見(jiàn)認為，綠地率標準應堅持高標準要求，確保城市綠量只增不減，另一種意見(jiàn)認為，標準過(guò)高，不符合當前南充發(fā)展水平，缺乏可行性和操作性，如工業(yè)項目、物流倉儲項目的綠地率標準規定偏高?！蹦铣涫腥舜蟪Ｎ瘯?huì )法工委主任宋先佐介紹，對行政處罰的標準也存在不同看法，有的認為應當體現懲罰與教育相結合的原則，有的認為標準偏低容易導致低成本違法的出現。為此，南充市人大常委會(huì )邀請市級相關(guān)部門(mén)、市民代表、部分市人大代表對條例草案中新設行政許可、行政處罰和其他涉及行政管理部門(mén)與管理相對人之間重大利害關(guān)系的進(jìn)行聽(tīng)證，充分聽(tīng)取權利義務(wù)相對人意見(jiàn)，同時(shí)委托西南政法大學(xué)和西華師范大學(xué)的法學(xué)專(zhuān)家，對立法依據、立法原則、執法主體、法律責任及條例草案中涉及的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強的問(wèn)題進(jìn)行論證，最終得到各方認可?！艾F在回頭來(lái)看，法規立項、起草、聽(tīng)證、論證、審議的過(guò)程，就是一個(gè)反復論證、數易其稿、不斷完善、不斷成熟的過(guò)程，也是傾聽(tīng)民心民意、凝聚集體智慧、達成統一認識的過(guò)程?！彼蜗茸粽f(shuō)。
實(shí)施
擴大宣傳+執法檢查
目前，已有10個(gè)市的立法工作人員到省人大常委會(huì )法工委跟班學(xué)習。按比例，省級人大常委會(huì )法工委要有30名左右立法工作人員，設區的市要有10名左右立法工作人員，才能基本滿(mǎn)足立法工作需要。要適應立法工作新要求，必須配足配強立法工作力量。
最新消息顯示，自貢、巴中、眉山的首部實(shí)體性地方法規將在2017年1月1日實(shí)施，綿陽(yáng)、南充的也將從2017年3月1日起實(shí)施。實(shí)施前期準備時(shí)間，各地在1個(gè)月到3個(gè)月不等，需要做的工作卻很相近。
首先是通過(guò)多種途徑讓老百姓知曉法規的各項內容，加大宣傳，同時(shí)，政府的規范性文件有與之不相適應的內容，也將在這期間進(jìn)行調整?！胺ㄒ帉?shí)施后，市人大常委會(huì )將通過(guò)跟蹤監督、適時(shí)開(kāi)展執法檢查等方式，確保法規有效實(shí)施?！辈稍L(fǎng)中，5市人大常委會(huì )相關(guān)負責人皆表示出類(lèi)似的意思。
如今，南充的第二部實(shí)體性地方法規《南充市城鎮環(huán)境衛生管理條例（草案）》已進(jìn)入二審，《自貢市〈四川省物業(yè)管理條例〉實(shí)施辦法（草案）》也二審中，《自貢市井鹽文化遺跡保護管理條例（草案）》即將進(jìn)行一審。而根據眉山2016-2020年立法規劃，未來(lái)5年，預計有《眉山市大氣污染防治條例》《眉山市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》《眉山市城市管理綜合條例》等超過(guò)10項具有眉山特色的地方性法規陸續出臺。更多信息顯示，多市第一部實(shí)體性地方法規的立法工作正緊鑼密鼓地推進(jìn)，很快，多地也將誕生首部實(shí)體性地方法規。
“目前在立法能力建設方面，各市州僅具備行使地方立法權的基本條件，立法工作隊伍和能力建設還需再加把勁?！痹谑∪舜蟪Ｎ瘯?huì )法工委主任田萬(wàn)國看來(lái)，各地立法工作開(kāi)展得紅紅火火是好事，但目前有的市州人大把法制委和其他專(zhuān)委會(huì )合在一起，難以保證法制委專(zhuān)門(mén)從事法規案統一審議的工作質(zhì)量；有的地方法工委工作人員還沒(méi)有完全到位，有的地方與立法有關(guān)的其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì )也還沒(méi)有成立。
記者了解到，已有10個(gè)市的立法工作人員到省人大常委會(huì )法工委跟班學(xué)習，這是省人大常委會(huì )為各市州搞好立法指導服務(wù)的一項創(chuàng )新?！笆∪舜蟪Ｎ瘯?huì )將繼續通過(guò)加強培訓、跟班學(xué)習、掛職鍛煉等方式，幫助提高各市州立法工作人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力?！碧锶f(wàn)國說(shuō)。
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